姜伟：“以案促改”执法办案新模式的探索与尝试

今年以来，为贯彻落实“四个最严”的要求，以法治方式解决当前食品安全领域存在的突出问题，进一步提升执法效能，扩大案件查处的辐射效应，达到整改规范的最终目的，山东省邹平县食药监局尝试探索“以案促改”执法办案新模式，并取得初步效果。

据统计，自实施“以案促改”执法办案以来，仅5个月的时间，就立案查处食品药品违法案件126起，移交公安机关9起，查办案件数同期增长6倍，有力震慑了食品药品违法犯罪分子。“以案促改”在大幅度提升查办案件的同时，将执法办案工作重点落脚在经营主体的改进规范上来，促进了经营主体的依法经营意识和规范管理水平明显提高。

一、当前，食品案件查处存在主要困境和问题

（一）最严处罚遭遇执法困境。自2015年10月1日新修订《食品安全法》实施以来，基层执法部门普遍遭遇“最严处罚”落地难的问题，具体表现在不少违法主体生产经营规模小、获利薄，作出处罚决定，也履行难、执行难，确有“合法不合情、合情不合法”之嫌，执法人员进退两难。

（二）食品监管“终身禁入制度”难落实。《食品安全法》规定，对于因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。食品生产经营市场准入门槛低，在目前政府正在大力推进减少事前审批的背景下，即使有因食品安全犯罪服刑纪录的人从事食品生产经营活动，政府及监管部门也很难监管到。

（三）监管人员履职风险增加。“最严肃的问责”，让基层监管人员面临空前的压力。目前基层的监管实际情况是人员少，任务杂，食品安全违法处罚执行难，操作性差等问题，给监管人员留下了巨大的履职风险。因此，要把问责这一把剑用准、用好，任重而道远。

二、“以案促改”的重要意义和必要性

(一)是当前食品执法办案的有益探索。“以案促改”就是在查办食品违法行为过程中，以问题为导向，提出整改事项，依照验收意见书，改正违法行为，减轻行政处罚，既惩处食品违法行为，又防止失职渎职，更要保障基层群众的生活权利和基本利益。

（二）是构建长效监管机制的重要手段。处罚只是手段，规范才是目的，着眼案件查处志在长效规范，用规范高效的依法行政，对监管对象依法进行正确指导并构建稳定、规范的市场经营秩序，是推行以案促改的初衷，也是推行以案促改的最终目的。

（三）是食品安全法治建设的有效补充。以案促改用法治思维和法制方式思考问题，推进工作、解决实际问题，是切实提高食品药品监管能力和水平，更是贯彻党中央、国务院关于全面依法治国战略部署，增强食品安全监管法治建设的有效补充。

三、“以案促改”的分类及实施途径 

（一）因果促改，以因定果。根据违法性行为发生的原因，案件承办机构在行政处罚实施过程中，同时下达责令整改通知书，强制相对人在接受处罚的同时，改正违法行为，通过查找造成问题的原因，知道“为什么”，应该“怎么做”，达到解决问题的有效目的。此事项重点针对类似菌落超标等与生产经营场所的环境、卫生有密切关系的产品，只要生产经营者严格落实市场主体责任，这些问题完全可以解决。

（二）同类促改，举一反三。在实施行政处罚过程中，针对某种业态高风险的普遍问题、共性问题，办案机构在督促案发单位进行整改落实的同时，通报全系统或相关主管部门，通过信息共享、纵向延伸，引起政府、相关部门、同行业高度重视，提升风险防范意识，防止群体性、重大食品安全事故发生。此事项重点针对学校食堂、农村聚餐等容易引发群体性食品安全问题的场所区域，在立即责令整改的同时，迅速将信息通报镇街、教育等主管部门，引起关注，防止事态扩散、事故发生。

（三）追溯促改，寻根问源。在涉及问题产品和问题原料的食品违法案件的查处时，办案机构在处罚和责令整改的同时，追溯问题产品和问题原料的来源及源头。属于本辖区内的问题要及时进行另案查处。不属于本辖区管辖的做好移送和通报工作。此事项重点针对流通环节、餐饮环节的食品违法问题，通过查验进货台账、索证索票，追查问题食品根源，达到治标治本的目的。

（四）综合促改，以点带面。在下达责令整改项目的同时，以点带面深挖根源，检查管理体制和制度上存在的漏洞和薄弱环节，督促案发单位建章立制，达到综合整改全面提升的目的。此事项重点针对未发现不等于不存在的侥幸行政当事人，通过验收整改事项，进一步对其全面生产经营状况进行检查，促使其全面整改全面提升。

（五）释法促改，惩防并举。对行政相对人的违法行为进行处罚的同时，向监管对象普及相关法律法规知识，切实体现处罚与教育相结合的原则。此事项重点针对地处偏远、文化知识层次低、生产经营过程中不知道“该怎么做”的业户或单位，通过整改过程中，执法人员的宣传教育、引导督促，帮扶其学法、知法、懂法、守法经营。

四、“以案促改”的依据及成效

（一）明确整改项目，为“以案促改”提供依据。在案件调查时应当对有证据证明的违法行为下达责令改正通知书，明确注明整改项目，必要时可建议相关整改措施，为整改验收提供了依据。

（二）严审验收意见书，为“以案促改”提供标准。根据整改事项上门逐一进行检查验收，并客观准确的写入验收报告，形成整改验收意见书，经过合议，作为执法人员依法实施从轻或减轻、从重自由载量权的证据及标准。同时，有效规避了“不作为”、“不依法行政”、“不依程序执法”等给执法人员带来的执法风险。

（三）“情”“法”最佳结合，“以案促改”初见成效。一方面遵循食品安全法、行政处罚法和自由裁量权的有关规定，做到“依法”；一方面结合食品生产经营业户现状，做到“合情”，达到了“情”与“法”的最佳结合及整改规范的最终目的，在实际工作中初显良好的社会效果。

在今年4月份的省级食品安全先进县中期评估验收中，此做法得到省、市领导的充分肯定。