【我与改革开放四十年】朱万春：滨州首获地方立法权后先为城市供热立法

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，新修订的《立法法》第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

根据这一规定，山东省人大常委会决定，滨州市人大及其常委会从2015年12月1日起，可以制定地方性法规，经省人大常委会批准后实施。这是我市自成立市人大及其常委会以来，第一次拥有了地方立法权。

 

积极筹建地方立法机构

 

自新的《立法法》通过以来，滨州市人大常委会就抓住这一历史机遇，积极向市委汇报我市地方立法权实施的相关准备事宜，按照全国人大常委会和省人大常委会的要求，向市编委提交了请求增加机构和人员编制的报告，同时，组织相关委室人员到济南、青岛和淄博市考察学习，也派出人员参加全国人大常委会组织的立法人员培训班。

2015年9月，经市委研究同意，市编委下发文件，批准设立市人大常委会法制工作委员会，设主任一人，副主任一人，内设综合科、法规科、备案审查科三个科室，增加行政编制3人。文件还明确了法制工作委员会的工作职责。

2015年10月25日，市委研究我由市政府法制办公室主任调入市人大常委会从事地方立法工作。10月30日，市十届人大常委会第32次会议决定任命我为市人大常委会法制工作委员会主任，并配备了一名副主任。市人大常委会还决定，面向全市基层单位遴选4名法律专门人才，充实到法制工作委员会工作。

至此，市人大常委会历史上设立的第一个立法工作机构就建立起来了。

 

着手开展地方立法制度建设

 

开展地方立法对于一个初次拥有地方立法权的市来说，是一个新鲜事物，大家都是从零开始，都是在一张白纸上作画。

怎样才能画出一张更新更美的法制图画呢？时任市人大常委会的领导还是动了一番脑筋的。市委书记、市人大常委会主任张光峰同志亲自帮助研究机构和选拔合适干部，当时担任第一副主任的祁维华同志亲自研究调度立法工作，分管副主任宋振华同志靠前指挥，在市人大常委会法制工作委员会未成立之前，就安排常委会内务司法工作委员会的负责同志先行进行立法筹备工作，通过到外地学习考察，开始研究起草《滨州市制定地方性法规条例》（草案），到2015年10月底，该草案已经在广泛征求意见的基础上进行了4次大规模的修改，并在10月30日召开的市十届人大常委会第32次会议上进行了第一次审议，为即将开展的地方立法工作提供制度保障。

为了使常委会组成人员尽快了解地方法规案的审议程序，提高大家的审议水平，常委会领导亲自协调，从省人大常委会法工委请来了分管立法工作的副主任到常委会会议上2次给常委会组成人员讲立法法，讲解审议的程序和方法要点，使大家对地方立法工作有了新认识，法律素养得到新提升，也找到了审议地方性法规的切入点。

我担任法制工作委员会主任之后，在工作人员还不到位的情况下，注意学习借鉴外地的先进经验，起草了市人大常委会法制工作委员会工作职责、立法听证规则、立法咨询专家工作规定、立法研究服务基地工作制度、立法调研工作制度等，通过一系列制度的设计，确保地方立法一起步就规范有序，以保证全市地方立法工作扎实有效地向前推进。

 

重视地方立法的社会宣传

 

我市拥有了地方立法权，可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面制定相关法规，就必须坚持以人民为中心的立法理念，做人民的代言人，让全市人民知晓，让全市人民最大限度地参与立法，这样才能做到立良法、促善治。

2015年11月27日，宋振华副主任在《滨州日报》上发表署名文章：《全面贯彻实施立法法，坚持依法科学民主立法，为推进依法治市进程做出积极贡献》，向社会宣传地方立法的重要意义，以及我市下一步开展地方立法要把握的几个重点问题。我也在滨州主要新闻媒体以“答记者问”的形式，向广大市民群众回答我市行使地方立法权的有关问题，动员广大市民群众参与到地方立法工作中来。

市人大常委会还通过新闻媒体向社会发布公告，开始广泛征集“十三五”时期立法规划意见和2016年度地方立法建议项目。

2016年2月20日，市十届人大六次会议讨论通过《滨州市制定地方性法规条例》，3月30日经省十二届人大常委会第二十次会议批准后，我们又利用媒体进行了广泛的宣传和对《条例》的解读，使大家明确了地方性法规起草、审议、表决、报批、公布以及解释、修改和废止等法定程序，使我市出台的首部条例得到了社会的广泛关注。 

 

完善立法审议机制

 

按照《立法法》的规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。根据这一法律要求，市十届人大六次会议上首次设立了由7人组成的市人大法制委员会，市人大常委会副主任王立勇担任主任委员，朱伟和我担任副主任委员，大会还从人大代表中选举了4位法律方面的专门人才担任委员。这一专门委员会的设立，完善了市地方性法规的统一审议机制，使出台的地方性法规符合了立法法的要求。

随着这一机制的建立，我们又开始完善相关审议协调机制，建立了地方立法协调联席会议制度、立法政协协商工作办法、立法计划编制办法和市人大法制委员会统一审议地方性法规案工作规则等，通过创设一些新制度，保证了地方性法规的合法性，也确保了地方立法的质量。

 

地方立法关注民生

 

滨州市人大常委会首部实体性地方性法规立什么？这是社会上普遍关心的问题。城市的“供热用热”关系到广大人民群众的切身利益，关系到城市的居住环境，是重要的民生工作。

市人大常委会在立法调研过程中，收到市民要求对供热管理进行规范的意见和建议比较集中。常委会充分尊重民意，把市民关注的热点难点问题作为立法的重点，经市委批准，把制定《滨州市供热条例》作为2016年地方立法的第一项任务。

市政府住房和城乡建设部门负责起草任务，市人大常委会法工委和市政府法制办全程参与，组织有关人员外出学习考察，借鉴外地的先进经验，注重与滨州的实际相结合，在《滨州市供热条例（草案）》经过市政府常务会议研究讨论的基础上，提请市人大常委会进行了两次审议。

记得，为了广泛听取社会各方面的意见建议，市人大常委会法工委以信函邮寄的方式把《条例（草案）》发送给全市953名“两代表一委员”，并分别召开了由供热企业、房地产开发企业、房地产协会以及社区、相关物业企业代表、业主代表和部分离退休老干部代表参加的调研座谈会，大家提出意见建议达95条。市人大常委会法工委召开专题会议，逐条研究、论证社会各方面的意见和建议，对《条例（草案）》修改达64处。

特别需要指出的是，为了研究、探讨在《滨州市供热条例》中是否需要明确规定入住率的问题，市人大常委会法工委进行了广泛深入调研，充分听取了各方面的意见和建议。市人大常委会法工委建议，应当由中介机构或第三方评估机构予以评估测算，提供科学的决策数据。市住建局委托滨州学院建筑技术研究中心就集中供热小区入住用热率与供热企业成本效益关系的专业问题进行了分析研究，并出具了《滨州市城区集中供热小区入住用热率与供热企业成本关系研究分析报告》。报告对鑫诚热力供热的13个小区133个换热站的数据进行了科学分析，得出了“小区入住用热率确定在48－52%之间，供热企业成本达到盈亏临界范围”的结论。

2016年8月15日，市住建局召开局长办公会议，初步拟定了采用入住用热率48%的标准，并分别召开了由11家供热企业、4家房地产开发企业和部分热用户参加的座谈会，进一步征求了他们的意见。在立法协商取得广泛共识的前提下，市人大常委会在《条例（草案）》增加了明确小区入住用热率的条款。这一问题的解决，既解决了供热企业面临的困惑，也进一步满足了广大用热群众用热需求。这在全省也开创了一个地方立法采用第三方评估数据的先例。

自我市拥有地方立法权至今，市人大及其常委会已经通过了六部地方性法规。通过近几年的立法实践，我市的地方立法工作得到了省人大常委会法工委的充分肯定，省人大常委会立法工作简报专门介绍了滨州的做法，《山东人大》《人民权利报》《滨州日报》等报刊多次介绍了我市的立法情况，市人大常委会的领导还在省人大常委会召开的全省立法工作会议上介绍了经验，不少市地来我市学习考察，我市出台的地方性法规质量得到了省人大常委会领导的较高评价。

滨州市的地方立法工作正在扎实、健康、有序推进！

 

（作者系市人大法制委员会主任委员）