十九届四中全会提出，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并对建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法做出重要部署。而建立政府法律顾问制度是推进依法行政的重大举措，也是法治政府建设的重要推动力。2014年滨州市为推进法治滨州建设进程，建立了政府法律顾问制度，并在全市政府部门实现法律顾问全覆盖；2016年，在全省率先创建独具滨州特色的“分别聘任、资源共享、统一管理、取酬一致”党政一体法律顾问制度，取得不俗成效；2019年出台了《滨州市人民政府法律顾问工作规定》，明确规定政府法律顾问的职责、程序等，使该项工作进一步制度化、规范化。进入新时代，为促进与保障经济社会科学发展、跨越式发展，在法治政府、法治社会的快速推进背景下，有必要深入研究政府法律顾问的相关问题。
一、 新时代政府法律顾问的新定位
党的十八届四中全会以后，政府法律顾问的角色定位悄然发生变化，进入新时代伴随着法治政府、服务型政府建设，政府法律顾问的角色已然从过去单纯的“法律咨询者”转变为对行政决策进行合法性审查和监督行政权力良好运行的法治守护者。
（一）规范政府决策和立法行为
当前，中国已然进入全面依法治国的新时代。在法治新时代政府决策、规范性文件的制定等都极其注重民主性、合法性，并且也开始注重以法律的形式推动决策的实施。政府法律顾问大多具备扎实的法律专业知识及丰富的社会实践经验,当政府做出重大事项决策时，法律顾问既可以提供专业的法律意见，也可以为决策部署提供法律论证和评估，使决策的科学性大大提升。同时，若发现重大决策与现行法律法规、政策相抵触，违反严格的法定程序和报批程序，可以提请这些事项重新进行决议或撤销该决议事项，以保证政府重大决策的合法性。
（二）加快法治政府建设步伐
政府法律顾问可以规约权力的行使，推动行政机关严格执法，以此加快法治政府建设步伐。行政权运行必须遵循的基本原则是：法无授权不可为，法定职权必须为。因此，当行政机关行使职权时，无论是行使职权的界限、范围，还是方式、时限都必须依据法律规定，权力必须关进制度的笼子里。政府法律顾问作为法治守护者，一方面，从专业知识及程序正义角度为政府权力合法运行提供事前防范、事中控制和事后补救的风险防范措施；另一方面，基于自身特殊的身份和立场，使其能够给出客观、中立的的法律意见，为政府依法行政提供坚强的法律后盾，保障法治政府建设的顺利实现。
（三）助推改革沿法治轨道前行
政府法律顾问作为法律领域的专家学者，在改革发展过程中，能充分发挥专业和实践优势，保障其在法治轨道上平稳健康前行。当前，在改革发展进程中，诸多重大项目和重大合同的研究论证、洽谈，需要相关法律专业人员参与，给出专业性的法律意见，对相关经济活动进行合法性审查，避免对方出现法律规避行为。除此之外，政府法律顾问还需围绕改革过程中的重点工作、人民群众关心的热点、难点问题，从法律角度分析研究、建言献策，为改革发展工作平稳前行提供法治保障。
二、完善政府法律顾问制度的路径选择
政府法律顾问制度是依法行政和建设法治政府的重要举措，并将在政府重大决策和依法行政中发挥积极作用。但在制度建设过程中亦面临职能定位不准、运行机制不健全、选聘机制不规范、作用发挥不充分等难点问题需要引起特别注意。因此，为更好地推进政府法律顾问制度建设，保障法律顾问在推进法治政府建设进程中发挥积极作用，需要从制度、机制等层面予以规范和深化。
（一）明确法律顾问的职责范围
政府法律顾问制度如若得到深度推行和实施，必须利用规范化制度明确其职能定位。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》、《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确将政府法律顾问制度定位为：在各级政府制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用，着重解决依法行政和法治政府建设中的合法性保障问题。因此，应当始终明确这一定位，并围绕这一定位，清晰界定法律顾问的职责范围，规定重大行政决策、重要的行政合同、重大复杂的行政复议案件、政府规章及规范性文件的制定等，均应属于政府法律顾问的职责范围；对于处于谋划阶段的相关行为和事件，凡能够发挥政府法律顾问作用且不影响行政管理的环节的，有必要听取法律顾问对相关问题在整体上的思路和建议，提前做好法律风险防控预案，使法律顾问职责范围从事后扩展到事前、事中，涵盖行政管理全过程；另外，除了上述职责外，法律顾问还有一项重要工作，即定期为政府工作人员讲授专业法律知识，通过有效的授课和严格的学习制度，加快公务人员的知识更新，既可以提高依法行政的意识和能力，也可以助推法律顾问与政府部门进行有效沟通。
（二）健全法律顾问运行机制
政府法律顾问制度若想走出当前“顾而不问”的尴尬境地，应完善相应体制机制。一是建立参与机制。应出台办法，保障法律顾问发表法律意见的独立性和异议权；行政机关在做出重大行政决策、规章起草、规范性文件送审之前，可先征求法律顾问对此问题的意见、建议，未征求意见的或经法律顾问审查后存在法律方面问题的，则决策不能作、文件不能送审，由此保证法律顾问意见的“刚性”。比如，深圳市就明确要求“市政府讨论、决定重大问题涉及法律事务的，应当通知法律顾问室派员参加或提供书面意见”。二是健全信息反馈机制。当法律顾问出具咨询意见之后，政府部门应及时对意见采纳情况以及采纳后的效果及时反馈给法律顾问，以此倒逼他们提升工作水平。 三是，健全评价考核激励机制。通过科学有效的考核评价指标体系，每年对每一位法律顾问的工作能力、专业水准、职业素养进行考核评价，考核优秀的人员应给予物质或精神奖励，考核不合格的人员应予以解聘。
（二）建立科学的选聘制度
科学的选聘制度是保障政府法律顾问专业化水平的首要前提。为此，一要，量化政府法律顾问的遴选标准。可从执业年限、技术职称、主要业绩、社会影响力、服务积极性等方面规定具体统一的任职资格标准；也可加大遴选分类管理，将刑事、民事、知识产权、涉外等法律服务细化，使遴选更具体、更细化，提升政府法律服务的针对性和实用性。二要，丰富遴选形式，引入竞争机制。当前，政府聘请法律顾问时大多采用分配名额及部门推荐的方式，缺乏公平竞争。为此建议，选聘法律顾问除了司法部门推荐以外，可借鉴公务员招录的方式向社会公开招聘，对于符合报名条件的人员组织起来进行笔试和面试，以此全面考察选聘人员的法律素养、实务经验、应变能力以及对政府工作的熟悉情况，综合考评后，优中选优决定任用名单。三要，建立“互联网+”信息网络平台。由司法部门建立信息网络平台，记录法律顾问聘用人员的基本信息及聘用单位信息，既可保证政府部门在遴选法律顾问人员时全面掌握所有人员信息，做到优中选优，也可确保在遇到紧急情形或者棘手问题时，有足够的专业人士协商、解决疑问。
（四）提高建立法律顾问制度的思想认识
一是，要从思想上真正重视法律顾问。为此，可以有针对性的把法律顾问制度、意义纳入法治宣传教育中，通过讲座、研讨会等形式的宣传教育，使政府工作人员明白法律顾问在法治政府建设中发挥着不可或缺的作用；也可以通过到外地参观考察、学习交流，有针对性的学习成功地区实施法律顾问制度取得的成果、经验，以此直观地领会到实施法律顾问制度不仅不会干扰政府的正常工作，而且还会有助于法治政府建设目标的加快实现。二是，将政府法律顾问制度的运行情况纳入年度考核范围。具体来说就是将政府法律顾问工作纳入政府工作部门年度考评体系，作为对其工作绩效考评的一项重要指标，并定期、不定期对法律顾问工作运行情况进行督查。
作者 秦丛丛 中共滨州市委党校法学教研室
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